칼럼

미국 대선 제도에 대한 오해와 진실(시사저널)

작성일 : 2020-11-01 10:41조회 : 2,014

시사저널 2020년 10월 27일자

[美 대선] 트럼프가 대선 불복 한다고? "불가능"

이상돈 중앙대 명예교수 (전 국회의원) 입력 2020.10.27.

미국 대선 제도에 대한 오해와 진실..국민투표 지고도 대통령 된 경우 230년 역사에서 단 4번

(시사저널=이상돈 중앙대 명예교수 (전 국회의원))

1787년 제정된 미국 헌법은 13개 식민주가 참가한 회의에서 채택됐는데, 북부 주(州)와 남부 주 그리고 큰 주와 작은 주 사이의 타협으로 이루어진 연방제 정부를 택했다. 의회는 양원을 두었다. 하원은 각 주의 인구에 비례한 숫자의 의원을 주민이 직접 선출하고, 상원은 모든 주 의회가 공히 2명의 의원을 선출토록 했다. 대통령은 각 주가 그 주에 배당된 하원의석과 상원의석을 합한 숫자만큼의 선거인단이 선출하는 간선제를 채택했다. 대통령을 의회가 선출하면 독립성이 저해되고, 그렇다고 당시에 대통령을 직선으로 선출하기는 어려웠기 때문에 생겨난 선거제도다.

그 후 헌법 수정 12조(1804년)에 따라 선거인단은 대통령과 부통령을 각각 선출하게 되어 러닝메이트 제도의 기반을 마련했다. 수정 17조(1913년)는 상원의원을 직선으로 선출하도록 했고, 수정 19조(1920년)는 여성의 참정권을 보장했다.

미국 대통령은 선거인단이 선출한다. 1804년 전에는 각 주가 선출한 선거인들이 각기 다른 후보 두 명에게 한 표씩 투표해 전체 선거인단의 과반수를 득표한 후보가 대통령이 되고 2위가 부통령이 됐다. 과반수를 넘는 후보가 없으면 상위 득표자 5명 중 하원이 투표로 결정하며, 과반수를 넘는 최고득표자가 두 명이면 역시 하원이 두 명 중 한 명을 대통령으로 선출했다. 이 경우 하원은 각 주가 단위가 되어 한 표씩 행사한다. 하원의원 개개인이 투표하는 게 아니라 각 주가 1표씩 행사토록 한 것은 인구가 적은 주의 의견이 반영되도록 한 것이다. 1800년 대선에선 선거인단 선거에서 두 후보가 동수로 나오자 하원에서 재투표 끝에 제퍼슨이 당선됐고, 1824년 대선은 과반수 득표자가 안 나온 탓에 후보자 4명을 두고 하원이 선거를 해서 퀸시 애덤스를 선출했다. 선거인은 각 주가 자율적으로 선출하는데, 초창기에는 주 의회가 선출하다가 점차 일반 국민투표로 선거인을 선출하게 되었다.

트럼프 대통령이 9월21일 오하이오주 선거 유세에서 연설하고 있다. ⓒAP 연합

트럼프 대통령이 9월21일 오하이오주 선거 유세에서 연설하고 있다. ⓒAP 연합
'승자독식' 무조건 따르게 아예 법으로 못 박아

대선 투표일은 11월 첫 번째 월요일이 속한 주(週)의 이튿날인 화요일인데, 올해는 11월3일이다. 정확히 말한다면 이날 일반 유권자는 트럼프나 바이든에게 투표할 선거인을 선출하는 것이다. 이렇게 선출된 선거인들은 12월 둘째 수요일 이후 첫 월요일(올해는 12월14일) 자기 주의 수도에 모여 그 주의 일반투표에서 승리한 대통령 후보에게 투표한다. 이때는 일반투표에서 승리한 후보에게 그 주의 선거인단 표를 모두 몰아주는 승자독식(Winner Takes All)이 관행이다.

그런데 일부 선거인이 일반투표 결과에서 이탈하는 경우가 드물게 생기자 몇몇 주는 아예 주법으로 그런 이탈행위를 금지했다. 예외적으로 메인와 네브래스카 2개 주는 하원의원의 지역구별로 승리한 후보에게 선거인 표를 부여해 승자독식의 관행을 따르지 않고 있다.

현재 선거인은 총 538명인데, 이는 하원의원 435명과 상원의원 100명, 그리고 수도인 워싱턴 DC에 배정된 3명을 합친 숫자다. 대통령에 당선되기 위해서는 선거인단 과반수인 270표를 확보해야 한다. 인구가 많은 캘리포니아는 55표, 텍사스는 38표, 뉴욕과 플로리다는 각각 29표를 갖고 있으며, 인구가 적어 하원의원이 단 1명뿐인 몬태나·와이오밍·버몬트 등 7개 주는 상원의석 포함 3표만 갖고 있다. 인구 변화에 따라 각 주에 배정된 하원 의석수가 바뀌면 그 주에 배정된 선거인단 표도 같이 바뀐다.

이런 미국만의 독특한 선거제도 탓에 일반 국민투표에서 패배한 후보가 선거인단 투표에서 승리할 수도 있다. 1876년 러더포드 헤이스와 1888년 벤저민 해리슨이 각각 일반투표에서 패배했음에도 당선됐다. 20세기 이후에는 그런 일이 없다가, 오히려 21세기 들어 최근 두 차례나 그런 이변이 발생해 논란을 낳았다. 지난 2000년에 조지 W 부시(아들 부시)가, 그리고 2016년에는 도널트 트럼프가 그렇게 당선됐다. 이런 선거인단 제도로 인해 대통령 당락이 몇 개 경합주(swing states)에 의해 좌우되는 경향이 생겼다. 1990년대부터는 펜실베이니아·오하이오·플로리다·미시건·위스콘신 등 7~8개 경합주가 당락을 좌우하고 있다.

이번 미 대선에는 전에 없던 변수가 도사리고 있다. 우편투표 비중이 크기 때문에 그 결과가 늦게 나오면 트럼프가 대선 무효를 선언할 수 있다는 이야기가 나오고 있는 것이다. 그에 따른 대선 불복 가능성도 언급되고 있는데, 결론적으로 말해 이는 불가능하다. 이번 대선은 12월14일 선거인단 투표가 이뤄지는데, 그 6일 전에 각 주의 선거인이 모여 주정부가 집계한 투표 결과를 확인한다.

따라서 이 시점까지 주정부는 개표 집계를 마쳐야 하는데, 이에 대해 현직 대통령(트럼프)은 아무런 권한이 없다. 주정부가 우편투표 개표를 기한 내에 마치지 못하고 중단하거나 개표 집계를 둘러싸고 분쟁이 생기면 소송이 발생할 수 있다. 이 경우, 2000년 대선 때 플로리다주의 개표를 둘러싼 소송에서 연방대법원이 내린 판결에 따라 주정부의 결정이 존중될 가능성이 크다.

해를 바꿔 1월3일 새로 구성된 의회는 1월6일 양원 합동회의를 열어 선거인단 투표 결과를 확인하고 당선자를 확인한다. 혹시라도 트럼프와 바이든이 선거인단 표를 269표씩 똑같이 나눠 갖게 된다면, 하원이 두 사람 중 한 명을 대통령으로 선출한다. 이 경우 하원이 주 단위로 1표씩 행사하기 때문에 실제 의석 분포와 다른 결과가 나올 수 있다. 이처럼 드문 경우에 부통령은 상원이 선출하는데, 양당 의석이 50대 50인 경우라면 상원의장인 마이크 펜스 부통령이 캐스팅보트를 행사해 자기를 부통령 당선자로 선언할 수 있다.

만약 1월20일 정오까지 하원이 대통령을 선출하지 못하고 상원은 부통령을 선출했다면, 대통령이 선출될 때까지 부통령이 대통령 대행을 하게 된다. 하원이 결국 대통령을 선출하지 못하는 사태가 발생하면 부통령이 정식 대통령이 된다. 만약 상원도 1월20일 정오까지 부통령을 선출하지 못하면 하원의장이 대통령이 되는데, 이 경우 현 의장인 낸시 펠로시가 대통령이 될 것이다.

이번 미 대선은 두 후보가 모두 연로하기 때문에 투표일 전 또는 당선자 확정 전에 후보가 사망하는 경우, 그리고 대통령 취임 전에 당선자가 사망하는 경우가 자칫 발생할 수 있다. 일단 사전 투표가 시작되면 대통령 후보가 사망하더라도 소속 정당은 다른 후보를 내세울 수 없다. 사망한 후보자가 11월3일 선거일에 승리한 경우, 그리고 선거인단 투표일인 12월14일 전에 일반투표에서 승리한 후보자가 사망하는 경우에 대한 명문 규정은 없다. 이 경우 사망한 후보자가 속한 정당이 자신들이 승리한 주의 선거인들에게 부통령 후보자를 대통령으로 당선시키라고 지시하는 방식으로 해결될 것이다.

선거인단 투표로 확정된 대통령 당선자가 대통령 취임일인 1월20일 전에 사망하는 경우는 헌법 수정 20조에 의해 부통령 당선자가 대통령에 취임하게 된다. 대통령 당선자와 부통령 당선자가 취임 전에 테러나 사고로 함께 사망하는 경우에 대해서는 분명한 규정이 없다. 헌법 수정 20조는 대통령 당선자와 부통령 당선자가 자격이 없는 경우에는 의회가 법률로 정한다고 규정하는데, 이들이 모두 사망했다면 자격이 없는 것은 분명하지만 이 경우 의회가 어떻게 해야 하는지는 분명치 않다.

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