이상돈
LEESANGDON
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칼럼
후보 단일화와 후보 경선
작성일 : 2011-09-01 07:31조회 : 2,958
후보 단일화와 후보 경선
- 톱 투 프라이머리 도입을 고려하자 -
(2011년 9월 1일)
서울시장 보선을 두고 여야 간 후보 선정이 뜨거운 이슈로 등장했다. 곽노현 사건으로 서울시는 교육감 선거도 같이 치룰 가능성이 높아 졌다. 또한 곽노현 사건으로 야권의 후보 단일화가 총체적으로 ‘의심’을 받게 되는 양상을 보이고 있다. 내년 봄 총선에서 후보를 어떻게 내느냐 하는 문제는 한나라당에게도 폭발성이매우 높다.
시장 선거이든 국회의원 선거이든 후보를 선정하는 과정은 추대, 하향식 전략 공천, 그리고 당원 선출 및 거기에 여론조사를 가미한 상향식 공천이 있지만, 이 중 어느 것도 완전하지 못하다. 나는 미국의 워싱턴 주와 캘리포니아 주가 하고 있는 ‘톱 투 프라이머리’ 제도가 해결책이 될 수 있다고 본다.
‘톱 투 프라이머리’는 사실상 결선투표제이다. 예비선거에선 누구나 참가할 수 있다. 따라서 한 정당 소속 후보가 여럿이 나올 수 있다. 그 중 최고 득표자 두 사람이 본선에 출마하게 된다. 이렇게 되면 경우에 따라선 본 선거에 한 정당 소속 후보가 두 명이 나올 수가 있다.
이런 제도 아래선 서울시 교육감 선거에서 있었던 의심쩍은 ‘단일화’가 있을 필요가 없고, 보수 쪽에서도 “단일화를 못해서 졌다”는 말이 나올 수 없다. 이런 제도 하에선 호남과 대구/경북의 본 선거에선 민주당 등 야권과 한나라당 후보 간의 경쟁이 될 것이다. “특정 지역에선 공천이 곧 당선”이란 도식이 무너지게 된다. 내년 총선에서 친이와 친박으로 나누어져 있는 한나라당은 공천을 두고 싸울 필요가 없다. 예비선거에 각각 출마해서 유권자의 선택을 받으면 된다.
이 제도의 단점은 투표를 두 번해야 하고 선관위가 예비선거를 주관해야 하는 것이다. 하지만 장점은 훨씬 많다. 비민주적인 정당의 영향력을 줄이고 상향식 민주주의를 발전시킬 수 있다. 예비후보 사이의 ‘검은 거래’의 가능성이 사라지며, 표가 나누어져서 패배하는 경우가 역시 사라질 것이다. 우리 여건에서 호남과 경북/대구 지역의 민주발전을 도모할 수도 있다. 여야가 의견을 모으면 내년 총선부터 시행할 수 있다고 생각되기에 진지한 논의를 해 볼만 하다고 생각한다.
(* 참고로 지난 2월 경향신문에 실은 시론을 첨부합니다.)
( * 상세한 내용은 중앙대 법학논문집 34지1 3호에 실려 있는 논문 “미국의 프라이머리 제도에 관한 연구”, 2010년 12월 31일자, 참조.)
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2011년 2월 9일자 경향신문 시론
'톱 투 프라이머리' 도입을 제안한다
이상돈 (중앙대 법학전문대학원 교수)
여야는 내년 총선에 나설 후보를 '국민경선제'를 통해 선출하겠다고 한다. 지난번 대선 때 열린우리당과 한나라당 일각에선 '오픈 프라이머리'(개방형 프라이머리)를 통해 후보를 선출하겠다고 했지만, 결국에는 대의원과 기간당원의 투표에 여론조사를 반영해서 후보를 선출했다. 하지만 여론조사를 가미한 ‘국민경선제’는 해당 정당을 지지하지 않는 유권자도 후보 선출에 참여하기 때문에 정당제도의 정신과 배치될뿐더러 신뢰하기 어려운 여론조사에 따라 후보가 판가름 나는 결과를 초래할 수 있다.
정당 지도부가 후보를 하향 공천하는 방식이 신뢰를 얻을 수 없음은 분명하다. 여당 의원들이 청와대가 명령하는 대로 움직이는 '거수기'로 전락해 버린 원인도 따지고 보면 집권세력이 행사하는 공천권 때문이다. 야당은 야당대로 당 지도부가 공천권을 갖고 의원과 정치 지망생들을 좌지우지하고 있다. 주권자인 국민은 정당의 실세들이 공천이란 이름으로 결정한 후보자를 상대로 투표를 할 수 있을 뿐이니, '주권재민(主權在民)'은 공허한 메아리에 불과하다.
후보자를 미국에서와 같이 '오픈 프라이머리'로 선출하자는 주장은 그 점에서 진일보한 것이다. 그러나 '오픈 프라이머리'라고 해서 누구나 아무 제한 없이 예비선거에 참가할 수 있는 것은 아니다. '오픈 프라이머리'에 참가하는 유권자는 그 해 선거에서 자기가 선택한 특정 정당의 예비선거에만 참가할 수 있다. 이보다 더 나아간 제도인 '블랭킷 프라이머리'를 택한 주(州)의 유권자는 주지사, 상하원 의원, 주 의원, 시장 등 선출직 공무원 후보를 뽑는 예비선거에 아무런 제한이 없이 참여할 수 있는데, 미국 대법원은 지난 2000년에 이 제도가 정당의 결사권을 침해한다는 이유로 위헌으로 판결했다.
'블랭킷 프라이머리'를 시행해 온 워싱턴 주는 2004년 주민투표를 통해 프라이머리에 정당 소속에 관계없이 모든 후보자가 참가하고, 그 중 최고 득표자 2인이 본 선거에 출마하도록 하는 '톱 투 프라이머리' 제도를 도입했다. 미국 대법원은 이 같은 결선투표형 예비선거는 정당의 자치권을 해하지 않는다는 이유로 합헌으로 판결했다. 이에 힘입어 캘리포니아 주도 '톱 투 프라이머리'를 2012년 선거부터 실시하기로 결정했다. 캘리포니아 주가 이 제도를 택하게 된 데는 아널드 슈워제네거 지사의 힘이 컸는데, 그는 이 제도로 파당정치의 폐단이 줄 것이라고 주장했다.
'톱 투 프라이머리'를 시행하게 되면 예비선거에는 한 정당에서 여러 명의 후보가 나설 수 있다. 경우에 따라서는 예비선거에서 한 정당에 속한 두 명의 후보가 선출되어 본 선거에서 같은 당 후보 2인이 당락을 겨루게 된다. 워싱턴 주에선 이 같은 현상이 일어났다. 이 제도가 정당의 정체성을 해한다는 이유로 반대하기도 하지만, 워싱턴과 캘리포니아의 유권자들은 이 제도가 주권재민 원칙에 더 부합한다고 보고 있다. 미국의 프라이머리는 폐쇄형에서 개방형으로 발전해 왔는데, 캘리포니아가 '톱 투 프라이머리'를 채택해서 다른 주가 이를 본받을 지가 주목된다.
나는 우리나라가 총선과 지방선거에 '톱 투 프라이머리'를 실시하는 방안을 검토해야 한다고 생각한다. 이 제도를 도입하면 정당은 공천권을 원천적으로 상실하게 돼서, 여당 의원이 거수기가 될 일도 없고 공천을 두고 검은 돈이 오고 갈 이유도 없다. 공천에서 탈락하면 탈당해서 무소속으로 출마하고, 당선이 되면 다시 정당에 입당하는 우스운 일도 생기지 않는다. 이 제도를 실시했다면 작년 6월 지방선거에선 예비선거에서 2위를 한 야권 후보가 서울시장과 경기도지사에 당선됐을 것이다. 무엇보다 한나라당의 텃밭인 경북/대구와 민주당의 텃밭인 호남에서 통용되고 있는 '공천이 곧 당선'이란 공식이 없어지게 된다. 경북/대구와 호남의 유권자들은 본 선거에서 같은 정당 후보 2명 중 한명을 선택하게 될 것이다. 이로 인해 정당의 기능이 저해될 것이라는 비판도 있지만, 특정 후보를 지지하고 정책을 홍보하는 정당의 기능은 영향을 받지 않을 것이다. '톱 투 프라이머리'는 선거관리위원회가 관장해야 하는 공직선거라서 공정성을 담보할 수 있다는 장점도 있다.
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